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一、修订背景与过程
《中华人民共和国行政处罚法》于2021年1月22日，经第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过，新设和修改了行政处罚法的相关制度和规定。由于水事相关法律法规、自治区水利厅职能变化等原因，为确保水行政执法工作有序开展，依据《中华人民共和国行政处罚法》及水事相关最新的法律法规，2013年自治区水利厅印发的《内蒙古自治区水利行政处罚自由裁量基准制度》《水行政处罚自由裁量权参照执行标准》需重新制定。
自治区水利厅将制定工作列入厅2023年水政工作要点中，并于2023年开始立项进行推进。经过一年的资料搜集研究、起草、讨论、修订、完善，适用规则和基准征求意见稿于2023年11月起草完成，先后征求各盟市水利（水务）局、厅相关处室意见，以及向社会公开征求意见，并召开专家论证会，共收到反馈意见90余条，根据征求意见情况和专家审查意见修改完善。
此次裁量基准制定，还采取将行业技术标准与大数据案例相结合，开展违法行为与影响因素的相关性分析，提出涉及违法程度以及罚款处罚金额的具体参考计算公式。经比照、分析，此次调整后的自治区水行政处罚裁量权基准，无论从涵盖事项的领域范围，还是具体情形标准的设定上，相较于其他省区更加全面、更加精细。
二、修订原则
一是坚持新《行政处罚法》相关规定。重点为了有效解决行政执法实践中存在的“管得着的看不见,看得见的管不着”等突出问题，例如规定行政处罚权下放苏木乡镇街道制度，明确了权力下放的主体、方式、条件、保障措施和监督制约。
二是坚持水行政执法既有力度又有温度。明确裁量基准适用过程中符合不予处罚、首违不罚、从轻或减轻处罚、从重处罚的情形的，应当按照相应的情况进行适用，并做好对应说明留痕的规定，从而要达到预防违法、警示教育、严厉惩治违法行为的不同实际效果。
三是理论结合实际的原则。在制定过程中，充分征求并采纳了行政法领域院校教授、律师、盟市一线行政执法人员的意见建议，尽可能使得裁量基准更符合执法实际需要。四是坚持依法依规的原则。试行稿中裁量基准的所有内容严格依法制定，均未突破现行法律法规规定。
三、水行政处罚裁量权适用规则（试行）的主要亮点
一是扩大行政处罚权的适用主体范围。2021年修订后的《行政处罚法》第二十四条规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。因此，适用规则将乡镇级人民政府也纳入实施主体范围。
二是增加基准适用原则。将原《内蒙古自治区水利行政处罚自由裁量基准制度》第四条中行使行政处罚自由裁量权应当遵循的基本原则由三项增加为五项，包括依法裁量原则、过罚相当原则、公平公正原则、处罚与教育相结合原则、综合裁量原则等。从各角度保障相关权利，规范相关权力。
三是补充法律适用规则。将原《内蒙古自治区水利行政处罚自由裁量基准制度》第六条中增加了第二款，加入新法优于旧法，新法处罚更轻或不认为是违法的应当予以优先适用的原则，即增加了“作出行政处罚决定应当适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”
四是充分体现执法“刚柔相济”。原《内蒙古自治区水利行政处罚自由裁量基准制度》及参照执行标准中，关于不予处罚、减轻或从轻处罚情形的内容过于宽泛。在执法实践中，总体上仍偏向于执法的“刚性约束”，关于不予处罚情形、减轻或从轻处罚情形的内容过于宽泛，且与2021年修订后的《行政处罚法》存在冲突。此次调整，一方面，将“受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的”纳入应当从轻或者减轻行政处罚的适用情形；另一方面对从重处罚的情形进行了总结归纳，进行了详尽的列举规定，以方便执法实践中参考适用。
五是将法律冲突情况下的适用规则进行明确。从基层调研的情况来看，基层对一些基本的法律适用问题缺乏必要的掌握。因此此次将同一违法行为违反了不同法律规范的，在适用法律、法规、规章时，应当遵循“上位法优于下位法；特别规定优于一般规定；新规优于旧规；法律、法规规定应当没收违法所得，再作其他处罚的，不得选择适用，以及作出行政处罚决定应当适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”等法律适用原则在本规则中进行了明确，便于基层执法人员实践操作。
六是进一步明确了听取陈述申辩的要求。行政处罚程序中，当事人进行陈述申辩是法定权利，《行政处罚法》第四十五条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。
当事人陈述申辩不属于不配合执法调查，本规则明确规定，水行政处罚实施机关及执法人员在行使水行政处罚自由裁量权时，应当充分听取当事人的陈述、申辩，对当事人的陈述、申辩意见是否采纳以及处罚决定中有关从重、从轻的理由应当予以说明，同时不得因当事人陈述、申辩而加重或者从重处罚。在规定从重处罚的情形后，设置听取陈述申辩条款，利于保障行政相对人法定权利。
七是强化了对于单位负责人集体讨论的制度。《行政处罚法》第五十七条规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。结合参考文件规定的应当提交集体讨论的情形：主要为对相对人影响较大、案件本身争议较大，在事实证据认定、法律适用方面有较大争议的、社会影响较大等三类。本规则参考了2023年水利部《水行政处罚实施办法》第四十一条规定，对集体讨论的情形进行了规定，进一步要求执法主体严格秉持对于重大案件的慎重严肃态度，确保案件得到公正处理。
八是裁量基准效力的明确。将原《内蒙古自治区水利行政处罚自由裁量基准制度》第十四条中增加第二款，对基准制度在执法程序的依据等级进行了界定，即增加了“本规则及《裁量权基准》可以作为行政处罚决定的参照依据，但不得直接引用作为实施行政处罚的法律依据。”
四、水行政处罚自由裁量基准的修订亮点
修订后的《内蒙古自治区水行政处罚裁量权基准（试行）》分为水文水资源类、河道管理类、防汛抗旱类、水土保持类、水利工程类、安全生产类、行政许可类等七个大方面，共计155项（修订前共计46项）。较原《内蒙古自治区水行政处罚自由裁量权参照执行标准》主要作了以下修改：
一是柔性执法清单出台。根据现行有效的水事法律法规中关于“可处”罚则的规定，对可以不予处罚的情形进行了分析，提出“未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程或者设施，未在责令拆除或封闭的期限拆除或封闭，拆除或者封闭的预计费用不满2000元的且为初犯的”等不予处罚的具体情形，充分体现了执法“温度”。
二是全面调整违法情节及处罚考量因素。在设定行政处罚裁量权时，根据违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度，对当事人的违法行为主要划分为轻微违法行为、一般违法行为、较重违法行为和严重违法行为四个档次，将行业技术标准与大数据案例相结合，开展相关性分析，提出涉及违法程度以及罚款处罚金额的具体参考计算公式，让处罚自由裁量的制度笼子更加明晰，进一步提升水利执法的公信力。
三是严格审核对比涉及水行政处罚事项的法律法规依据，并系统进行修改补充完善。根据现行有效的各法律法规内容，修订调整原《内蒙古自治区水行政处罚自由裁量权参照执行标准》。
四是根据执法实际情况，调整部分行政处罚事项违法行为、情形和处罚基准。
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